고도보존사업의 필요성 대두

단일문화재 보존정책에서 벗어나 문화재와 조화되는 형태로 주변 지역까지 관리하기 위한 시도는 일찍부터 있어왔다. 프랑스는 1913년 ‘역사적 기념물에 관한 법률’을 제정하고 500m 범위 내 현상변경을 허가제로 하는 제도를 도입하여 역사적 환경까지도 보호하였다.¹⁾ 우리나라는 2000년부터 점(點 spot)적인 문화재보존의 한계를 극복하기 위해 문화재 외곽 500ｍ 범위 이내 현상변경 제도를 시행하였다.²⁾

그러나 이미 도시화가 진행되었거나 개발압력이 높은 지역에서 500ｍ 지역의 개발을 관리하기란 쉽지 않았고 규제에 상응하는 주민지원과 보상정책이 실시되지 않아 문화재 주변 지역의 개발 압력은 계속 커져만 갔다. 이러한 현상은 고도(古都)³⁾에서 더욱 두드러지게 나타났다.

산업화시대 단순한 경제활동 공간이 지식기반과 서비스산업시대로 이행하는 현재의 역사도시는 경제활동뿐만 아니라, 여가·휴식·관광·문화 등 다양한 활동을 영위할 수 있는 복합문화공간으로 변모하고 있다. 여기에 걸맞게 역사도시 또는 고도의 경제적 활동기반도 굴뚝산업이 아닌 문화와 환경보전 등으로 그 중심이 이동하고 있다.⁴⁾ 이러한 사회경제적 배경하에서 고도의 역사문화환경을 통합적이고 거시적으로 보존 관리할 당위성이 대두된 것이다.

고도보존특별법의 탄생과 향후 과제

1998년 경주에서 각종 개발 공사가 문화재에 대한 사전조사 없이 시행되어 문화재 훼손이 심각한 수준에 이르자 이에 대한 대책으로 지역 국회의원 발의로 고도보존법안의 맹아가 탄생되었다. 고도보존법의 탄생은 고도보존육성정책의 추진 과정에서 빠질 수 없는 중요한 출발점이었다. 법 시행 15년으로 접어드는 이 시점에서도 법 내용의 실현수단인 재정 확보라는 근본적인 과제로 인하여 여전히 논란의 중심에 있다.

사유재산권 제한으로 인한 국가보상, 이주대책의 수립, 주민의 토지매수 청구권 및 발굴비 지원, 각종 세제혜택 등이 막대한 재원 소요에 대한 국가적 부담, 환경·군사·수자원 분야 등 다른 분야와의 형평성 논란을 불러일으켰다.

결국 경실련 등 경주시민단체를 중심으로 한 입법 노력이 결실을 맺어 고도보존특별법안은 당시 경주지역 국회의원의 의원입법으로 2001년 11월 12일 국회에 제출되었다.

2년간의 법안 심사를 거치면서 초안은 대폭 수정되었다. 당초 발의안은 고도의 체계적 보존·정비와 주민의 재산상 손실보상과 복지향상을 주요 내용으로 하였으나⁵⁾ 이 법을 제정할 경우 보존·정비사업에 필요한 비용 전액을 국가가 부담하도록 규정한 조항과 발굴요청 때 발굴비용을 국가가 부담하도록 한 조항 등이 법안 통과의 걸림돌이 되었다.

발의 후 국회에서 장기 계류 중이었던 「고도보존정비특별법안」은 2년 이상의 검토 및 심의, 관련 부처 협의 끝에 2004년 2월 9일 본회의에 상정되고 19일 정부로 이송되어 2004년 3월 5일 「고도보존에관한특별법」으로 공포되었다.

법 제정 이후 5년이 채 안 된 시점인 2009년 11월 고도법 개정에 관한 공청회가 열리게 된다. 고도보존법은 문화재보호법 외의 추가적인 규제로 이해되었고 고도의 역사문화환경 보호를 위한 재산권 보상 및 재원 확보 필요성이 크게 부담으로 여겨져왔던 까닭일 것이다. 이는 시민단체에 의해 주도된 핵심 내용 등이 협의과정 중에 수정되어 당초 법 제정의 취지를 제대로 살리지 못한 것을 방증하는 것이기도 하다.

공청회 등을 통해 당초 고도보존법이 지닌 문제점을 해소하기 위한 정부 차원의 노력으로 2011년 7월 21일 개정된 법안의 기본방향은 원형복원이 아닌 창조적 고도골격 회복과 상생적 고도관리였다. 이를 토대로 주민지원사업, 주민재산권 보장, 지정지구의 주민 우선 고용, 사업시행자에 대한 지원, 이주대책, 토지·건물 등의 매수청구 등이 도입되었다. 또한 법안의 명칭을 사회적 요구에 부응하여 「고도보존및육성에관한특별법」으로 변경하여 오늘에 이르고 있다.

그럼에도 불구하고 ‘재원마련 방안이 없는 법 제정은 실효성이 없다’는 입법과정에서의 반대논리가 법 제정 이후 유령처럼 떠돌아다니고 있다. 보존의 터전 위에서 지역주민의 삶을 향상시키고 문화재 향유권을 확보하기 위한 노력은 냉정한 예산부처논리와 평등의 원칙 에 힘입어 여전히 표류 중이다.

최근 「가야문화권특별법」, 「고대역사문화권 특별법」, 「신라왕경법」, 「백제왕도법」 및 「풍납토성 보존 및 주민지원법」 등 고도보존육성법과 유사한 법안의 입법 노력이 증가함에 따라 각 법의 목적과 취지를 살리고 기존 고도법의 단점을 보완한 ‘역사도시보존 및 육성에 관한 특별법’을 검토하고 있다.

고도 또는 역사도시의 보존과 육성을 위한 중요한 관건은 국가 차원의 개입과 관여, 기본 계획의 수립과 재원의 조달, 고도법의 육성사업을 현실화할 수 있는 정책 수단을 확보하는 것이다. 이와 더불어 최근 중요성이 크게 부각되고 있는 것은 지역주민의 참여와 협조이다.

고도보존육성의 중심축이 된 주민의 존재를 올바르게 인식하고 이들과 함께 정책수립과 집행을 추진함으로써 지속 가능한 역사도시와 유기적으로 연결된 도시민의 삶을 개선하여 활력 있는 도시를 조성하는 것이 우리에게 주어진 소명이며 이렇게 함으로써 개발과 보존의 균형 잡기라는, 진부한 것 같지만 여전히 유효한 문화재청의 사명에 한 걸음 다가갈 수 있을 것이다.

1) 오세탁, “문화재보호법원론”1992. p.50.

2) 이 제도는 2010년 ‘역사문화환경보존지역’으로 지정하도록 그 명칭이 변경되었다.

3) 「고도보존및육성에관한특별법」에 따르면 현재 고도는 경주·공주·부여·익산 등 4곳이다.

4) 문화재청, 고도보존계획백서, 2012, 7면

5) 원안은 고도에서의 행위제한으로 인한 손실에 대한 국가의 보상, 이주대책의 수립과 실시, 주민의 토지매수청구권 및 국비매입, 고도지역 토지소유자의 문화재발굴요청, 토지의 양도소득세 기타 사업소득세 감면 등 주민의 손실보전에 관한 규정을 포괄하고 있다.

글. 사진. 문화재청 대변인실